Hukuk Bir Yatırım Teşviki Olabilir mi?

Bir ülke yatırım çekmek için vergi oranlarını düşürebilir. Bedelsiz arazi tahsis edebilir, uzun vadeli kredi sağlayabilir, enerji veya istihdam maliyetlerinin bir bölümünü üstlenebilir. Devletlerin yatırım politikaları bugün büyük ölçüde bu araçlar üzerinden yürütülüyor. Nitekim “yatırım teşviki” denildiğinde çoğumuzun aklına ilk olarak vergi indirimi, finansman desteği veya arazi tahsisi geliyor.

Fakat uluslararası sermayenin hareketlerine biraz daha yakından bakıldığında bu açıklamanın tek başına yeterli olmadığı görülüyor. Dünyanın önemli yatırım merkezlerinden bazıları her zaman en düşük vergi oranlarını, en ucuz iş gücünü veya en yüksek kamu desteğini sunmuyor. Buna rağmen sermaye, teknoloji ve uzun vadeli yatırımlar bu ülkelere yönelmeye devam ediyor. Buna karşılık daha yüksek mali teşvikler sunan bazı ülkelerin aynı ölçüde yatırım çekemediği de görülüyor.

Demek ki yatırımcı yalnızca kendisine ne verildiğine bakmıyor. Belki daha önemli bir şeyi, verdiği paranın nasıl bir düzenin içine girdiğini anlamaya çalışıyor.

Bir fabrikanın kurulması, enerji tesisinin inşa edilmesi veya büyük ölçekli bir şirket yatırımının yapılması yalnızca bugünkü maliyetlere ilişkin bir karar değildir. Böyle bir yatırım çoğu zaman on, yirmi, hatta otuz yıllık bir gelecek tasavvurudur. Sermaye sahibi yalnızca bugünkü vergi oranını hesaplamaz. Mülkiyet hakkının beş yıl sonra nasıl korunacağını, aldığı ruhsatın hangi şartlarda geçerliliğini sürdüreceğini, kamu otoritelerinin kuralları hangi yöntemle değiştireceğini, sözleşmelerin uygulanıp uygulanmayacağını ve bir uyuşmazlık çıktığında hakkına ne kadar sürede ulaşabileceğini de düşünür.

Yatırım kararının arkasında, çoğu zaman açıkça sorulmayan basit bir soru vardır: Bugün yaptığım yatırım, yarın da aynı hukuk düzeninin koruması altında olacak mı?

Bu soruya güvenle cevap verilemiyorsa vergi indiriminin oranı bir noktadan sonra ikinci plana düşebilir. Çünkü vergi maliyeti hesaplanabilir. Belirsizlik ise hesabın kendisini bozar.

Bu yazının çıkış noktası tam olarak budur. Hukuk yalnızca yatırımı düzenleyen bir çerçeve midir? Yoksa doğru işlediğinde, yatırımcının kararını etkileyen başlı başına bir teşvik unsuruna dönüşebilir mi?

Burada bir kavramsal ayrım yapmak gerekir. Hukukun teknik anlamda bir vergi teşviki veya yatırım katkısı olduğunu ileri sürmüyorum. Devletin bütçeden yatırımcıya aktardığı doğrudan bir ekonomik menfaat de değildir. Fakat teşvik kavramını yalnızca mali desteklerle sınırlamaz, yatırım kararını daha avantajlı hâle getiren kurumsal koşulları da hesaba katarsak başka bir tablo ortaya çıkar. Bu anlamda güvenilir bir hukuk düzeni kurumsal bir teşvik olarak düşünülebilir. Mali teşvik yatırımın maliyetini azaltırken hukuki güven yatırımcının karşı karşıya olduğu belirsizliği azaltır.

Risk ile Belirsizlik Arasındaki Fark

Her yatırım risk taşır. Bir ürün beklenen talebi görmeyebilir, döviz kuru değişebilir, enerji maliyetleri artabilir veya teknolojik bir gelişme yapılan yatırımı birkaç yıl içinde daha az kârlı hâle getirebilir. Bunlar ekonomik faaliyetin doğal parçalarıdır.

Yatırımcı bu tür risklerden hoşlanmayabilir ama onları belirli ölçüde hesaplayabilir. Olasılıkları değerlendirir, sigorta yaptırır, risk primi talep eder, sözleşmesine koruyucu hükümler koyar veya beklediği getiriyi yükseltir. Fakat kamu otoritesinin yarın hangi kuralları uygulayacağını bilmiyorsa durum değişir. Aynı hukuki olayın benzer kişiler bakımından farklı sonuçlar doğurması, ruhsatların hangi ölçütlere göre geri alınacağının belirsizliği, vergi uygulamalarının öngörülemezliği veya uyuşmazlıkların ne kadar sürede çözüleceğinin kestirilememesi artık sıradan piyasa riskinin dışına çıkar.

Mesele riske değil, belirsizliğe dönüşür. Risk fiyatlandırılabilir; belirsizlik ise bazen fiyatlandırılamaz. Hukukun ekonomik değerinin başladığı yerlerden biri de burasıdır.

Bir bankanın verdiği kredinin teminatını gerektiğinde tahsil edemeyeceğini düşünmesi kredi maliyetini yükseltir. Bir girişimcinin yaptığı sözleşmenin uygulanacağından emin olmaması daha fazla teminat istemesine yol açar. Bir şirketin aldığı ruhsatın öngörülemeyen bir idari tercihle geçersiz hâle gelebileceğini düşünmesi uzun vadeli yatırım planını erteler. Bu örnekler farklı hukuk alanlarına ait görünse de ekonomik sonuçları benzerdir: Hukuki güvensizlik işlem maliyetini artırır.

Bu yüzden hukuk, ekonominin dışında duran soyut bir üst yapı olarak görülemez. Nasıl liman, otoyol, enerji şebekesi veya iletişim altyapısının eksikliği ekonomik faaliyeti pahalılaştırıyorsa, güvenilir hukuk kurumlarının eksikliği de piyasa ilişkilerini pahalılaştırır. Fiziksel altyapının yetersizliği hemen görülür; hukuki altyapının yetersizliği ise daha sessiz sonuçlar üretir. Yatırım ertelenir, sözleşmeler kısalır, daha fazla teminat istenir ve sermaye uzun vadeli üretim yerine daha hızlı çıkabileceği alanlara yönelebilir.

Bu yüzden bir mahkeme fabrika kurmasa da fabrikanın kurulabilmesinin şartlarından birini oluşturabilir. Bir kanun ihracat yapmaz; fakat ihracat sözleşmesinin güven içinde kurulabileceği zemini hazırlayabilir. Hukukun ekonomik değeri çoğu zaman görünmezdir. Fakat görünmez olması önemsiz olduğu anlamına gelmez.

Kurumlar Neden Önemlidir?

Ekonomik gelişmişlik farklarının yalnızca doğal kaynaklar, sermaye birikimi veya teknolojiyle açıklanamayacağı uzun zamandır tartışılıyor. Benzer imkânlara sahip ülkelerin farklı ekonomik sonuçlara ulaşması, iktisatta kurumların rolünü giderek daha önemli hâle getirdi. Yeni Kurumsal İktisat’ın temel düşüncesi aslında oldukça basittir: Piyasalar boşlukta işlemez. Ekonomik ilişkiler kuralların, kurumların ve yaptırım mekanizmalarının içinde gerçekleşir.

Ronald Coase’un işlem maliyetleri üzerine yaptığı çalışmalar bu düşüncenin önemli başlangıç noktalarından biridir. Ekonomik aktör yalnızca üretim maliyetine katlanmaz. Güvenilir bir ortak bulmak, bilgi toplamak, pazarlık yapmak, sözleşme hazırlamak, karşı tarafın yükümlülüklerini yerine getirip getirmediğini denetlemek ve gerektiğinde hakkını elde etmek de maliyetlidir. Oliver Williamson’ın eksik sözleşmeler ve yönetişim üzerine geliştirdiği yaklaşım da gelecekte ortaya çıkabilecek her ihtimalin sözleşmeye yazılamayacağını gösterir. Dolayısıyla ekonomik güven yalnızca iyi hazırlanmış bir sözleşmeden değil, sözleşmenin arkasında gerektiğinde onu uygulayabilecek bir hukuk düzeninin bulunduğuna ilişkin inançtan da doğar.

Douglass North meseleyi daha geniş bir çerçeveye taşır: Kurumların en önemli işlevlerinden biri belirsizliği azaltmaktır. Yatırımcı yalnızca bugün hangi kuralın yürürlükte olduğunu değil, yarın nasıl bir kurumsal davranışla karşılaşacağını da düşünür. Burada önemli olan kanun metninin varlığından fazlasıdır. Mülkiyetin gerçekten korunup korunmadığı, mahkemelerin nasıl çalıştığı, kamu idaresinin benzer olaylarda ne ölçüde tutarlı davrandığı ve devletin kendi koyduğu kurallara bağlı kalıp kalmadığı da kurumsal yapının parçasıdır.

Mülkiyet haklarının açık biçimde tanımlanması ve ekonomik değerlerin hukuken korunabilmesi de aynı çerçevenin içindedir. Bir varlığa fiilen sahip olmak tek başına yeterli değildir; onun devredilebilmesi, teminat gösterilebilmesi ve gerektiğinde korunabilmesi gerekir. Benzer biçimde ekonomik başarı verimlilikten çok kamu otoritesine yakınlığa bağlı görülmeye başlanırsa veya kuralların herkese aynı şekilde uygulanmadığı düşünülürse piyasanın işleyişi de bozulur. Sermaye bu durumda yalnızca getiri hesabı yapmaz; kimin ve hangi şartlarda korunacağını da hesaplamaya çalışır.

Bütün bunlardan hukuk düzeninin bulunduğu her ülkeye yatırım yağacağı sonucu çıkarılamaz. Yatırım kararını pazar büyüklüğünden coğrafi konuma, insan kaynağından enerji maliyetlerine kadar çok sayıda unsur etkiler. Hukuk bunların alternatifi değildir. Daha sınırlı fakat daha güçlü iddia şudur: Hukuki güven, yatırımcının diğer ekonomik koşulları anlamlı biçimde değerlendirebilmesini kolaylaştırır. Sermaye yalnızca yüksek getiri değil, hesaplanabilir bir gelecek de arar.

Hukuki Güven Tek Bir Kanunla Kurulmaz

Ticaretin geliştiği her dönemde mülkiyetin korunması, borçların yerine getirilmesi ve uyuşmazlıkların belirli kurallara göre çözülmesi ekonomik hayatın temel ihtiyaçları arasında yer aldı. Roma hukukundan modern hukuk devletine kadar değişen kurumlar ve yöntemler olsa da ekonomik faaliyetin temel beklentilerinden biri büyük ölçüde aynı kaldı: Kurallar önceden bilinebilir olmalı ve kamu gücü kendisini de bu kurallarla bağlı saymalıdır.

Burada hukuk ile mali teşvik arasındaki önemli farklardan biri ortaya çıkar. Vergi oranı bir gecede değiştirilebilir, yeni bir kredi programı birkaç ay içinde kurulabilir veya bir yatırım fonunun büyüklüğü bütçe kararıyla artırılabilir. Fakat hukuki güven aynı hızla üretilemez.

Mahkemelere duyulan güven, kamu idaresinin tutarlılığı, düzenleyici kurumların itibarı ve mülkiyet hakkının gerçekten korunacağına ilişkin inanç yıllar boyunca oluşur. Devletin verdiği sözlere ne ölçüde sadık kaldığı, kurallar değiştiğinde geçiş dönemlerini nasıl yönettiği ve benzer olaylarda benzer kararlar verip vermediği zaman içinde gözlemlenir.

Güvenin garip bir özelliği vardır: Yavaş kurulur, hızlı kaybolur. Bir ülkenin uzun yıllar boyunca oluşturduğu kurumsal itibar birkaç öngörülemez müdahaleyle ciddi biçimde zedelenebilir. Bunun tersi ise aynı hızla gerçekleşmez. Yeni bir kanun çıkarılması yatırımcının ertesi gün bütün tereddütlerini ortadan kaldırmaz. Çünkü güven kanun metninden çok uygulamanın sürekliliğiyle oluşur.

Ülkeler Hukuklarıyla da Rekabet Eder

Günümüzde ülkeler yalnızca vergi oranları, iş gücü maliyetleri, enerji fiyatları veya coğrafi avantajları üzerinden rekabet etmiyor. Hukuk sistemlerinin yatırımcıya sunduğu güven de bu rekabetin bir parçası. Bu durum özellikle ticari uyuşmazlıkların çözümünde görülür.

Uluslararası bir yatırımcı, uyuşmazlık çıktığında yalnızca hukuken haklı olup olmayacağını düşünmez. Hakkını ne kadar sürede elde edeceğini, kararın uygulanıp uygulanmayacağını ve sürecin tarafsız yürütülüp yürütülmeyeceğini de değerlendirir. Çünkü ticari hayatta zaman başlı başına maliyettir. Kâğıt üzerinde güçlü görünen bir hak yıllar sonra kullanılabilir hâle geliyorsa o hakkın ekonomik değeri azalır. Yıllar sonra kazanılan bir dava, kapanmış bir şirketi veya kaçırılmış bir yatırım fırsatını geri getirmeyebilir.

Londra’nın ve Singapur’un uluslararası ticaretteki konumlarını yalnızca finansal büyüklükleriyle açıklamak eksik kalır. Gelişmiş sözleşme kültürü, uzmanlaşmış ticari uyuşmazlık çözüm mekanizmaları, tahkim imkânları ve öngörülebilir hukuk da bu merkezlerin çekiciliğinin parçalarıdır. Birleşik Krallık hukukunun uluslararası ticari sözleşmelerde yaygın biçimde tercih edilmesi, hukukun yalnızca ülke içinde uyulması gereken kurallar bütünü olmaktan çıkıp ekonomik değeri olan bir kurumsal hizmete dönüşebildiğini gösterir.

Burada geleneksel teşvik ile kurumsal teşvik arasındaki ayrım daha açık hâle gelir. Geleneksel yatırım teşvikinde devlet yatırımcının maliyetini düşürmeye çalışır. Kurumsal teşvikte ise yatırımcının belirsizliğini azaltır. Birincisi büyük ölçüde bütçe kaynaklarına dayanır; ikincisi kurumların niteliğine.

Mali teşviklerin rakip ülkeler tarafından taklit edilmesi görece kolaydır. Bir ülke yüzde on avantaj sağlıyorsa bir başkası daha yüksek oran önerebilir. Fakat güvenilir bir hukuk düzeni aynı şekilde kopyalanamaz. Bunun için uzun süre boyunca tutarlı uygulama, nitelikli kamu yönetimi, işleyen mahkemeler ve kurumsal itibar gerekir. Bu nedenle hukuki güven yalnızca bir yatırım avantajı değil, aynı zamanda zor taklit edilen bir rekabet avantajıdır.

Yatırımcı Hukukta Ne Arar?

“Hukuki güven” ifadesi tek başına kullanıldığında oldukça soyut kalabilir. Yatırımcı bakımından bunun somut karşılığını birkaç temel unsurda toplamak mümkündür.

İlk unsur öngörülebilirliktir. Bu, kanunların hiç değişmemesi anlamına gelmez. Ekonomik ve toplumsal şartlar değiştikçe hukuk da değişir. Sorun değişiklik değil, değişikliğin biçimidir. Kuralların ani, ölçüsüz veya geçmişte kurulmuş ekonomik ilişkileri ciddi biçimde sarsacak şekilde değiştirilmesi yatırımcının geleceğe ilişkin hesabını bozar. Yatırımcının ihtiyacı değişmezlikten çok, değişimin hangi yöntem ve geçiş süreciyle gerçekleşeceğini öngörebilmektir.

İkinci unsur mülkiyet ve ekonomik değerlerin korunmasıdır. Burada yalnızca arazi veya bina mülkiyetinden söz etmiyoruz. Şirket payları, fikrî mülkiyet hakları, lisanslar, ruhsatlar ve sözleşmeden doğan ekonomik menfaatler de yatırımın parçasıdır. Yatırım yapmanın ekonomik anlamı, ortaya çıkan değerin korunabileceğine ilişkin makul bir güvene dayanır.

Üçüncü unsur sözleşme güvenliğidir. Modern ekonomi birbirini hiç tanımayan insanların ve şirketlerin uzun süreli ekonomik ilişkiler kurabilmesine dayanır. Bunun mümkün olması yalnızca sözleşme yapma özgürlüğüne değil, gerektiğinde sözleşmenin uygulanabileceğine ilişkin güvene de bağlıdır.

Dördüncü unsur idarenin hukuka bağlılığı ve düzenleyici tutarlılıktır. Yatırımcı ruhsat, izin, vergi, denetim ve düzenleme süreçleri boyunca kamu otoriteleriyle sürekli temas hâlindedir. İdari kararların nesnel ölçütlere dayanması, benzer durumlarda tutarlı davranılması, kararların gerekçelendirilmesi ve etkili yargı denetimine açık olması yatırım ortamının doğrudan parçasıdır.

Beşinci unsur etkili uyuşmazlık çözümüdür. Bağımsız mahkemelerin varlığı zorunludur fakat tek başına yeterli değildir. Uyuşmazlığın makul sürede sonuçlanması, gerektiğinde tahkim gibi alternatif yolların güven içinde kullanılabilmesi ve verilen kararın uygulanması da gerekir. Haklı çıkmak ile hakkı fiilen elde etmek arasında yıllar süren bir mesafe varsa hukuk kâğıt üzerinde varlığını sürdürebilir ama ekonomik işlevinin bir bölümünü kaybeder.

Bu beş unsur birlikte düşünüldüğünde hukuk devletinin yatırım ortamı bakımından soyut bir siyasal ideal olmadığı daha açık biçimde görülür. Hukukun üstünlüğü, mülkiyet güvencesi, idarenin denetimi ve etkili uyuşmazlık çözümü aynı zamanda ekonomik faaliyetin işlem maliyetlerini ve belirsizliğini etkileyen kurumsal yapılardır.

Daha Fazla Teşvik mi, Daha Fazla Güven mi?

Buradan mali teşviklerin gereksiz olduğu sonucu çıkarılmamalıdır. Vergi, finansman, altyapı ve istihdam destekleri belirli sektörlerde veya bölgelerde son derece etkili araçlar olabilir. Özellikle büyük başlangıç maliyetleri gerektiren yatırımların gerçekleştirilmesini kolaylaştırabilirler. Sorun bunların varlığı değil, yatırım politikasının neredeyse yalnızca bunlardan ibaret görülmesidir.

Devlet bir taraftan yatırımcının maliyetini azaltırken diğer taraftan hukuki belirsizlik üretiyorsa verdiği teşvikin bir kısmı gerçekte bu belirsizliğin telafisine gider. Yatırımcı daha düşük vergi ödeyebilir ama daha yüksek getiri talep eder; banka daha yüksek risk primi uygulayabilir; şirket uzun vadeli ve geri dönüşü zor bir yatırım yerine sermayesini daha hızlı çekebileceği faaliyetleri tercih edebilir. Böyle bir ortamda teşvik vardır, fakat güven yoktur.

Bu durum yatırımın yalnızca miktarını değil niteliğini de etkileyebilir. Uzun vadeli üretim, teknoloji, araştırma veya büyük altyapı yatırımları sermayeyi uzun süre belirli bir ülkeye bağlar. Yatırımcı bu kararı verirken yalnızca bugünkü kârlılığa değil, yıllar boyunca içinde faaliyet göstereceği kurumsal çevreye de yatırım yapar.

Güvenilir bir hukuk düzeni devletin sürekli daha yüksek teşvik teklif etme ihtiyacını da azaltabilir. Hukuki riskin düşük olduğu bir ortamda yatırımcı daha düşük risk primiyle hareket edebilir, yatırım vadesini uzatabilir ve başka türlü üstlenmeyeceği projeleri değerlendirebilir. Hukuk böylece yatırımın yalnızca gerçekleşip gerçekleşmeyeceğini değil, nasıl bir yatırımın gerçekleşeceğini de etkileyebilir.

Sonuç

Başlangıçta sorduğumuz soruya artık daha açık cevap verilebilir: Hukuk bir yatırım teşviki olabilir mi? Teknik anlamdaki klasik yatırım teşvikleriyle aynı şey değildir. Fakat güvenilir biçimde işleyen bir hukuk düzeni, ekonomik işlevi bakımından güçlü bir kurumsal teşvik niteliği taşıyabilir.

Vergi indirimi yatırımın maliyetini azaltır, ucuz finansman yatırımın başlamasını kolaylaştırır ve arazi tahsisi başlangıç yükünü hafifletebilir. Fakat yatırımcının on veya yirmi yıl sonrasını düşünerek sermayesini bir ülkeye bağlayabilmesi, yalnızca bugün elde edeceği avantajlara değil, yarın karşılaşacağı kurallara duyduğu güvene de bağlıdır.

Bu yüzden yatırım politikasında sorulması gereken soru yalnızca “Yatırımcıya ne kadar teşvik veriyoruz?” olmamalıdır. Bunun kadar önemli başka bir soru daha vardır: “Yatırımcıya ne kadar güven verebiliyoruz?”

Sermaye yalnızca kazanç aramaz. Kazandığı değerin korunmasını, geleceği makul ölçüde öngörebilmeyi ve kurallar değiştiğinde dahi hangi süreçle karşılaşacağını bilmeyi ister. Mali teşvikler zamanla değişebilir ve rakip ülkeler daha yüksek oranlar sunabilir. Fakat güvenilir bir hukuk kültürü kolayca satın alınamaz; yıllar içinde oluşur ve tam da bu nedenle devletin yatırımcıya sunabileceği en değerli imkânlardan biri hâline gelebilir.

Teşvikler yatırımı başlatabilir; güven ise yatırımı yaşatır.

Fakat burada daha ilginç bir soru ortaya çıkıyor: Bir devlet, hukuk sisteminin tamamını değiştirmeden kendi sınırları içinde yatırımcıya daha öngörülebilir ve farklı bir hukuk alanı sunabilir mi?

Görüşmek Dileğiyle...

GLADİUS FATİ